自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知
自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào)
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門:
為促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施，根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》等文件精神，現(xiàn)就做好村莊規(guī)劃工作通知如下:
一、總體要求
(一)規(guī)劃定位。村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。要整合村土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。村莊規(guī)劃范圍為村域全部國(guó)土空間，可以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元編制。
(二)工作原則。堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，尊重村民意愿，反映村民訴求。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持因地制宜、突出地域特色，防止鄉(xiāng)村建設(shè)“千村一面”。堅(jiān)持有序推進(jìn)、務(wù)實(shí)規(guī)劃，防止一哄而上，片面追求村莊規(guī)劃快速全覆蓋。
(三)工作目標(biāo)。力爭(zhēng)到2020年底，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃編制在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作，有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編。暫時(shí)沒有條件編制村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。對(duì)已經(jīng)編制的原村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估符合要求的，可不再另行編制;需補(bǔ)充完善的，完善后再行報(bào)批。
二、主要任務(wù)
(四)統(tǒng)籌村莊發(fā)展目標(biāo)。落實(shí)上位規(guī)劃要求，充分考慮人口資源環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人居環(huán)境整治等要求，研究制定村莊發(fā)展、國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、人居環(huán)境整治目標(biāo)，明確各項(xiàng)約束性指標(biāo)。
(五)統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)。落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果，明確森林、河湖、草原等生態(tài)空間，盡可能多的保留鄉(xiāng)村原有的地貌、自然形態(tài)等，系統(tǒng)保護(hù)好鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)修復(fù)和整治，慎砍樹、禁挖山、不填湖，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間格局。
(六)統(tǒng)籌耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)。落實(shí)永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定成果，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，守好耕地紅線。統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，推動(dòng)循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。完善農(nóng)田水利配套設(shè)施布局，保障設(shè)施農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園發(fā)展合理空間，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。
(七)統(tǒng)籌歷史文化傳承與保護(hù)。深入挖掘鄉(xiāng)村歷史文化資源，劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線，提出歷史文化景觀整體保護(hù)措施，保護(hù)好歷史遺存的真實(shí)性。防止大拆大建，做到應(yīng)保盡保。加強(qiáng)各類建設(shè)的風(fēng)貌規(guī)劃和引導(dǎo)，保護(hù)好村莊的特色風(fēng)貌。
(八)統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施布局。在縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮村莊發(fā)展布局以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地布局，規(guī)劃建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。以安全、經(jīng)濟(jì)、方便群眾使用為原則，因地制宜提出村域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等要求。
(九)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)用地布局，引導(dǎo)工業(yè)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)空間集聚，合理保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，明確產(chǎn)業(yè)用地用途、強(qiáng)度等要求。除少量必需的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工外，一般不在農(nóng)村地區(qū)安排新增工業(yè)用地。
(十)統(tǒng)籌農(nóng)村住房布局。按照上位規(guī)劃確定的農(nóng)村居民點(diǎn)布局和建設(shè)用地管控要求，合理確定宅基地規(guī)模，劃定宅基地建設(shè)范圍，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”。充分考慮當(dāng)?shù)亟ㄖ幕厣途用裆盍?xí)慣，因地制宜提出住宅的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求。
(十一)統(tǒng)籌村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)。分析村域內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害、洪澇等隱患，劃定災(zāi)害影響范圍和安全防護(hù)范圍，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)以及預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害危害的措施。
(十二)明確規(guī)劃近期實(shí)施項(xiàng)目。研究提出近期急需推進(jìn)的生態(tài)修復(fù)整治、農(nóng)田整理、補(bǔ)充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目，明確資金規(guī)模及籌措方式、建設(shè)主體和方式等。
三、政策支持
(十三)優(yōu)化調(diào)整用地布局。允許在不改變縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃主要控制指標(biāo)情況下，優(yōu)化調(diào)整村莊各類用地布局。涉及永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整的，嚴(yán)格按國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，調(diào)整結(jié)果依法落實(shí)到村莊規(guī)劃中。
(十四)探索規(guī)劃“留白”機(jī)制。各地可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，村民居住、農(nóng)村公共公益設(shè)施、零星分散的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施及農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等用地可申請(qǐng)使用。對(duì)一時(shí)難以明確具體用途的建設(shè)用地，可暫不明確規(guī)劃用地性質(zhì)。建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃審批時(shí)落地機(jī)動(dòng)指標(biāo)、明確規(guī)劃用地性質(zhì)，項(xiàng)目批準(zhǔn)后更新數(shù)據(jù)庫(kù)。機(jī)動(dòng)指標(biāo)使用不得占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線。
四、編制要求
(十五)強(qiáng)化村民主體和村黨組織、村民委員會(huì)主導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引導(dǎo)村黨組織和村民委員會(huì)認(rèn)真研究審議并動(dòng)員、組織村民以主人翁的態(tài)度，在調(diào)研訪談、方案比選、公告公示等各個(gè)環(huán)節(jié)積極參與村莊規(guī)劃編制，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容。村莊規(guī)劃在報(bào)送審批前應(yīng)在村內(nèi)公示30日，報(bào)送審批時(shí)應(yīng)附村民委員會(huì)審議意見和村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過的決議。村民委員會(huì)要將規(guī)劃主要內(nèi)容納入村規(guī)民約。
(十六)開門編規(guī)劃。綜合應(yīng)用各有關(guān)單位、行業(yè)已有工作基礎(chǔ)，鼓勵(lì)引導(dǎo)大專院校和規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)下鄉(xiāng)提供志愿服務(wù)、規(guī)劃師下鄉(xiāng)蹲點(diǎn)，建立駐村、駐鎮(zhèn)規(guī)劃師制度。激勵(lì)引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制。支持投資鄉(xiāng)村建設(shè)的企業(yè)積極參與村莊規(guī)劃工作，探索規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化。
(十七)因地制宜，分類編制。根據(jù)村莊定位和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的實(shí)際需要，編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃。要抓住主要問題，聚焦重點(diǎn)，內(nèi)容深度詳略得當(dāng)，不貪大求全。對(duì)于重點(diǎn)發(fā)展或需要進(jìn)行較多開發(fā)建設(shè)、修復(fù)整治的村莊，編制實(shí)用的綜合性規(guī)劃。對(duì)于不進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或只進(jìn)行簡(jiǎn)單的人居環(huán)境整治的村莊，可只規(guī)定國(guó)土空間用途管制規(guī)則、建設(shè)管控和人居環(huán)境整治要求作為村莊規(guī)劃。對(duì)于綜合性的村莊規(guī)劃，可以分步編制，分步報(bào)批，先編制近期急需的人居環(huán)境整治等內(nèi)容，后期逐步補(bǔ)充完善。對(duì)于緊鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的村莊，可與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地統(tǒng)一編制詳細(xì)規(guī)劃。各地可結(jié)合實(shí)際，合理劃分村莊類型，探索符合地方實(shí)際的規(guī)劃方法。
(十八)簡(jiǎn)明成果表達(dá)。規(guī)劃成果要吸引人、看得懂、記得住，能落地、好監(jiān)督，鼓勵(lì)采用“前圖后則”(即規(guī)劃圖表+管制規(guī)則)的成果表達(dá)形式。規(guī)劃批準(zhǔn)之日起20個(gè)工作日內(nèi)，規(guī)劃成果應(yīng)通過“上墻、上網(wǎng)”等多種方式公開， 30個(gè)工作日內(nèi)，規(guī)劃成果逐級(jí)匯交至省級(jí)自然資源主管部門，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。
五、組織實(shí)施
(十九)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。村莊規(guī)劃由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制，報(bào)上一級(jí)政府審批。地方各級(jí)黨委政府要強(qiáng)化對(duì)村莊規(guī)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立政府領(lǐng)導(dǎo)、自然資源主管部門牽頭、多部門協(xié)同、村民參與、專業(yè)力量支撐的工作機(jī)制，充分保障規(guī)劃工作經(jīng)費(fèi)。自然資源部門要做好技術(shù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和資料提供等工作，推動(dòng)測(cè)繪“一村一圖”“一鄉(xiāng)一圖”，構(gòu)建“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃數(shù)字化管理系統(tǒng)。
(二十)嚴(yán)格用途管制。村莊規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，必須按照法定村莊規(guī)劃實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可管理。確需占用農(nóng)用地的，應(yīng)統(tǒng)籌農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和規(guī)劃許可，減少申請(qǐng)環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦理流程。確需修改規(guī)劃的，嚴(yán)格按程序報(bào)原規(guī)劃審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
(二十一)加強(qiáng)監(jiān)督檢查。市、縣自然資源主管部門要加強(qiáng)評(píng)估和監(jiān)督檢查，及時(shí)研究規(guī)劃實(shí)施中的新情況，做好規(guī)劃的動(dòng)態(tài)完善。國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施的督察，及時(shí)制止和糾正違反本意見的行為。鼓勵(lì)各地探索研究村民自治監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施村民對(duì)規(guī)劃編制、審批、實(shí)施全過程監(jiān)督。
各省(區(qū)、市)可按照本意見要求，制定符合地方實(shí)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和管理要求，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)開展典型案例宣傳和經(jīng)驗(yàn)交流，共同做好新時(shí)代的村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作。
自然資源部辦公廳
2019年5月29日
