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時間：2019-12-26
中共中央 國務院
關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見
新華社北京11月26日電 黨的十九大提出，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。為充分保障農(nóng)民土地承包權益，進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，現(xiàn)就保持農(nóng)村土地（指承包耕地）承包關系穩(wěn)定并長久不變（以下簡稱“長久不變”）提出如下意見。
一、重要意義
自實行家庭承包經(jīng)營以來，黨中央、國務院一直堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的方針政策，先后兩次延長承包期限，不斷健全相關制度體系，依法維護農(nóng)民承包土地的各項權利。在中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，黨中央提出保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，是對黨的農(nóng)村土地政策的繼承和發(fā)展，意義重大、影響深遠。
（一）實行“長久不變”有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是改革開放的重大成果，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這一制度符合我國國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，具有廣泛適應性和強大生命力。承包關系穩(wěn)定，有利于增強農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心、保障農(nóng)村長治久安。實行“長久不變”，順應了農(nóng)民愿望，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度奠定更為堅實基礎，展現(xiàn)持久制度活力。
（二）實行“長久不變”有利于促進中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。土地承包關系是農(nóng)村生產(chǎn)關系的集中體現(xiàn)，需要適應生產(chǎn)力發(fā)展的要求不斷鞏固完善。改革開放初期實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，成功解決了億萬農(nóng)民的溫飽問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村勞動力大量轉移，農(nóng)業(yè)物質裝備水平大幅提升，農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大成為可能。實行“長久不變”，促進形成農(nóng)村土地“三權”分置格局，穩(wěn)定承包權，維護廣大農(nóng)戶的承包權益，放活經(jīng)營權，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體引領作用，有利于實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，有利于發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
（三）實行“長久不變”有利于推動實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。當前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務。改革是鄉(xiāng)村全面振興的法寶。推動鄉(xiāng)村全面振興，必須以完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置為重點，強化制度性供給。實行“長久不變”，完善承包經(jīng)營制度，有利于強化農(nóng)戶土地承包權益保護，有利于推進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，有利于激活主體、激活要素、激活市場，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供更加有力的制度保障。
（四）實行“長久不變”有利于保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程，涉及億萬農(nóng)民切身利益，平衡好各方土地權益，是黨的執(zhí)政能力和國家治理水平的重要體現(xiàn)。實行“長久不變”，進一步明晰集體與農(nóng)戶、農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間在承包土地上的權利義務關系，有利于發(fā)揮社會主義集體經(jīng)濟的優(yōu)越性，通過起點公平、機會公平，合理調節(jié)利益關系，消除土地糾紛隱患，促進社會公平正義，進一步鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。
二、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，緊扣處理好農(nóng)民和土地關系這一主線，堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營，堅持承包關系長久穩(wěn)定，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地權利，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，為提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平、推動鄉(xiāng)村全面振興、保持社會和諧穩(wěn)定奠定制度基礎。
（二）基本原則
——穩(wěn)定基本經(jīng)營制度。堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，確保集體經(jīng)濟組織成員平等享有土地權益，不斷探索具體實現(xiàn)形式，不搞土地私有化；堅持家庭承包經(jīng)營基礎性地位，不論經(jīng)營權如何流轉，不論新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如何發(fā)展，都不能動搖農(nóng)民家庭土地承包地位、侵害農(nóng)民承包權益。
——尊重農(nóng)民主體地位。尊重農(nóng)民意愿，把選擇權交給農(nóng)民，依靠農(nóng)民解決好自己最關心最現(xiàn)實的利益問題；尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，充分發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性，凝聚廣大農(nóng)民智慧和力量，破解改革創(chuàng)新中的難題；加強示范引導，允許農(nóng)民集體在法律政策范圍內通過民主協(xié)商自主調節(jié)利益關系。
——推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。順應新形勢完善生產(chǎn)關系，立足建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，引導土地經(jīng)營權有序流轉，提高土地資源利用效率，形成多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，既解決好農(nóng)業(yè)問題也解決好農(nóng)民問題，既重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也不忽視普通農(nóng)戶，走出一條中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。
——維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。以農(nóng)村社會穩(wěn)定為前提，穩(wěn)慎有序實施，尊重歷史、照顧現(xiàn)實、前后銜接、平穩(wěn)過渡，不搞強迫命令；從各地實際出發(fā)，統(tǒng)籌考慮、綜合平衡、因地制宜、分類施策，不搞一刀切；保持歷史耐心，循序漸進、步步為營，既解決好當前矛盾又為未來留有空間。
三、準確把握“長久不變”政策內涵
（一）保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變。農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度有利于調動集體和農(nóng)民積極性，對保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品有效供給具有重要作用，必須毫不動搖地長久堅持，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權、集體成員平等享有土地承包權。要從我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和各地發(fā)展不平衡的實際出發(fā)，積極探索和不斷豐富集體所有、家庭承包經(jīng)營的具體實現(xiàn)形式，不斷推進農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善和發(fā)展。
（二）保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權利長久不變。家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中居于基礎性地位，要長久保障和實現(xiàn)農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權利。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權依法承包集體土地，任何組織和個人都不能剝奪和非法限制。同時，要根據(jù)時代發(fā)展需要，不斷強化對土地承包權的物權保護，依法保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包土地的經(jīng)營權抵押、擔保權利，不斷賦予其更加完善的權能。
（三）保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。農(nóng)民家庭是土地承包經(jīng)營的法定主體，農(nóng)村集體土地由集體經(jīng)濟組織內農(nóng)民家庭承包，家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。農(nóng)戶承包地要保持穩(wěn)定，發(fā)包方及其他經(jīng)濟組織和個人不得違法調整。鼓勵承包農(nóng)戶增加投入，保護和提升地力。各地可在農(nóng)民自愿前提下結合農(nóng)田基本建設，組織開展互換并地，發(fā)展連片種植。支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過流轉農(nóng)戶承包地進行農(nóng)田整理，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。
四、穩(wěn)妥推進“長久不變”實施
（一）穩(wěn)定土地承包關系。第二輪土地承包到期后應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定。對少數(shù)存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組，屆時可按照大穩(wěn)定、小調整的原則，由農(nóng)民集體民主協(xié)商，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和縣級政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準，可在個別農(nóng)戶間作適當調整，但要依法依規(guī)從嚴掌握。
（二）第二輪土地承包到期后再延長三十年。土地承包期再延長三十年，使農(nóng)村土地承包關系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達七十五年，是實行“長久不變”的重大舉措。現(xiàn)有承包地在第二輪土地承包到期后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，承包期再延長三十年，以各地第二輪土地承包到期為起點計算。以承包地確權登記頒證為基礎，已頒發(fā)的土地承包權利證書，在新的承包期繼續(xù)有效且不變不換，證書記載的承包期限屆時作統(tǒng)一變更。對個別調地的，在合同、登記簿和證書上作相應變更處理。
（三）繼續(xù)提倡“增人不增地、減人不減地”。為避免承包地的頻繁變動，防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷細分，進入新的承包期后，因承包方家庭人口增加、缺地少地導致生活困難的，要幫助其提高就業(yè)技能，提供就業(yè)服務，做好社會保障工作。因家庭成員全部死亡而導致承包方消亡的，發(fā)包方應當依法收回承包地，另行發(fā)包。通過家庭承包取得土地承包權的，承包方應得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。
（四）建立健全土地承包權依法自愿有償轉讓機制。維護進城農(nóng)戶土地承包權益，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權作為農(nóng)戶進城落戶的條件。對承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟組織內轉讓土地承包權或將承包地退還集體經(jīng)濟組織，也可鼓勵其多種形式流轉承包地經(jīng)營權。對長期棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法采取措施防止和糾正棄耕拋荒行為。
五、切實做好“長久不變”基礎工作
（一）做好承包地確權登記頒證工作。承包地確權登記頒證是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的重大舉措，也是落實“長久不變”的重要前提和基本依據(jù)。在2018年年底前基本完成確權登記頒證工作的基礎上，繼續(xù)做好收尾工作、化解遺留問題，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的確權登記制度，并做好與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的銜接，賦予農(nóng)民更有保障的土地承包權益，為實行“長久不變”奠定堅實基礎。
（二）完善落實農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”分置政策體系。不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，充分發(fā)揮所有權、承包權、經(jīng)營權的各自功能和整體效用，形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。深入研究農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶在承包地上、承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系等問題，充分維護農(nóng)戶承包地的各項權能。完善土地經(jīng)營權流轉市場，健全土地流轉規(guī)范管理制度，探索更多放活土地經(jīng)營權的有效途徑。
（三）健全農(nóng)村土地承包相關法律政策。按照黨中央確定的政策，抓緊修改相關法律，建立健全實行“長久不變”、維護農(nóng)戶土地承包權益等方面的制度體系。在第二輪土地承包到期前，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門應研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接、平穩(wěn)過渡。
（四）高度重視政策宣傳引導工作。各地區(qū)各有關部門要加大宣傳力度，各新聞媒體要積極發(fā)揮作用，做好“長久不變”政策解讀和業(yè)務培訓，及時、充分、有針對性地發(fā)布信息，使廣大農(nóng)民和基層干部群眾全面準確了解黨和國家的農(nóng)村土地承包政策。密切關注政策落實中出現(xiàn)的新情況新問題，積極應對、妥善處理，重大問題要及時報告。
各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委和政府要充分認識實行“長久不變”的重要性、系統(tǒng)性、長期性，按照黨中央、國務院要求，切實加強領導，落實工作責任，研究解決實行“長久不變”的重點難點問題，保障“長久不變”和第二輪土地承包到期后再延長三十年政策在本地順利實施。實行縣級黨委和政府負責制，縣級要針對具體問題制定工作方案，結合本地實際周密組織實施，確?！伴L久不變”政策落實、承包延期平穩(wěn)過渡，保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。各有關部門要按照職責分工，主動支持配合，形成工作合力，健全齊抓共管的工作機制，維護好、實現(xiàn)好農(nóng)民承包土地的各項權利，保證農(nóng)村長治久安。
